Biển Đông: vùng biển chung chỉ dành riêng cho Trung Quốc? South China Sea: A Commons for China Only?

Trung Quốc bác bỏ Công ước LHQ, khẳng định chủ quyền trên biển Hoa Nam.

Cùng với việc trung tâm kinh tế toàn cầu dịch chuyển về phía đông, cho thấy sự trỗi dậy của Trung Quốc với tư cách nền kinh tế lớn thứ hai trên thế giới, những tuyến đường mậu dịch phục vụ cho khu vực đã trở nên quan trọng hơn nữa. Thực trạng này cũng tạo sự chú ý tới Công ước LHQ về Luật Biển 1982, viết tắt UNCLOS. Đây là cơ chế pháp lý quốc tế đã kiểm soát trật tự toàn cầu trên biển suốt một thập kỷ rưỡi qua, và Đông Á đã trở thành đấu trường mới cho các cuộc xung đột.

Trung Quốc bảo cái này là của họ

Trung Hoa vừa gửi đi những tín hiệu bác bỏ UNCLOS, bằng việc khẳng định “chủ quyền không thể tranh cãi” trên biển Hoa Nam. Lập trường của Trung Hoa va chạm với yêu sách của sáu nhà nước khác xung quanh khu vực biển Hoa Nam: Đài Loan, Việt Nam, Philippines, Malaysia và Brunei. Cả sáu nhà nước này đều có những yêu sách khác nhau khẳng định chủ quyền biển đảo của mình, dựa trên UNCLOS.

Những yêu sách ra đời từ hàng chục thập niên trước, nay đã trở nên khẩn cấp hơn với việc Trung Quốc nổi lên như một cường quốc về mậu dịch, và phụ thuộc hơn bao giờ hết vào các tuyến đường biển quốc tế kéo dài từ vùng biển Đông Á sang tận Trung Đông. Một thời Trung Quốc đã từng tự cung tự cấp được về tài nguyên năng lượng. Bây giờ thì họ phải nhập khẩu dầu, và sự phụ thuộc của họ vào khí đốt nhập khẩu sẽ tăng lên rõ rệt trong hai thập niên tới. Mối quan tâm của Trung Quốc tới sự an toàn của các tuyến đường giao thông – liên lạc trên biển, nhu cầu của họ về tài nguyên băng cháy (1), dồn cả vào biển Hoa Nam, nơi được cho là có chứa những mỏ dầu và mỏ khí với trữ lượng rất đáng kể.

UNCLOS bắt đầu có hiệu lực từ năm 1996, như là một cơ chế pháp lý toàn cầu nhằm điều tiết quyền và trách nhiệm của các quốc gia ven biển trong lĩnh vực hàng hải. UNCLOS là một thỏa thuận rất tinh vi giữa các quốc gia ven biển và các quốc gia sử dụng biển vì mục đích kinh tế.

Theo UNCLOS, tất cả các quốc gia ven biển đều có quyền xác lập một vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) 200 hải lý tính từ đường bờ biển của họ. Họ được hưởng chủ quyền đối với tất cả các tài nguyên trong khu vực này, kể cả biển và đáy biển. Các quốc gia sử dụng biển thì có quyền qua lại EEZ trên biển và trên không. UNCLOS bắt buộc cả quốc gia ven biển lẫn quốc gia sử dụng biển phải tôn trọng quyền của bên kia.

Thêm vào đó, UNCLOS phân biệt rõ giữa đảo và các cấu trúc địa lý khác, như là đá. Đảo (island) được định nghĩa là vùng đất có biển bao quanh và có thể tự nó duy trì sự sinh sống hoặc đời sống kinh tế của con người. Theo luật quốc tế, các đảo đều đủ điều kiện để có EEZ 200 hải lý. Các cấu trúc khác trên biển – gồm đá, vỉa san hô, đảo nhỏ (islet), bãi cát – đều không đạt điều kiện để có EEZ.

Những rắc rối trên biển Hoa Nam bắt nguồn vừa từ vị trí của nó (nằm ở trung tâm của khu vực giao thông hàng hải đông đúc thứ nhì thế giới, nối Đông Á với Trung Đông) vừa từ địa hình phức tạp của nó. Nó bao gồm hai quần đảo: Paracel (Hoàng Sa trong tiếng Việt – ND) ở phía bắc và Spratly (Trường Sa) ở phía trung tâm. Cả hai quần đảo này, với vô số cấu trúc địa lý đi kèm, đều được đánh dấu trên bản đồ hàng hải là vùng nguy hiểm. Vì lý do an toàn hàng hải, tuyến đường giao thông – liên lạc trên biển phải lượn vòng quanh những nhóm đảo này, phía đông đến gần Philippines và phía tây thì gần Việt Nam. Biển Hoa Nam có ý nghĩa kinh tế rất lớn vì vựa cá và nguồn băng cháy của nó, cả hai tài nguyên này đều đã được xác minh và rất có tiềm năng.

Trung Quốc và Đài Loan ra yêu sách chủ quyền đối với gần như toàn bộ biển Hoa Nam, căn cứ vào cái gọi là “phát hiện từ trong lịch sử”. Trung Quốc chiếm hữu toàn bộ nhóm đảo Paracel (Hoàng Sa) và ít nhất bảy cấu trúc địa lý (2) khác trên biển Hoa Nam. Đài Loan chiếm một đảo có thể nói là duy nhất – theo nghĩa pháp lý của UNCLOS – ở Spratly (Trường Sa).

Phần còn lại của quần đảo Spratly do các nhà nước như sau nắm giữ, mỗi bên một phần: Việt Nam chiếm hơn 20 cấu trúc (nghĩa là gồm cả đảo, đảo nhỏ, đá, vỉa san hô, bãi – ND), nhiều nhất; Philippines: 9; Malaysia: ít nhất 5. Brunei không chiếm mảnh nào và chỉ có yêu sách đòi vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý.

Năm 2002, Hiệp hội Các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) và Trung Quốc tìm cách kiểm soát tranh chấp chủ quyền bằng việc thông qua Tuyên bố chung về ứng xư của các bên trên biển Hoa Nam (DOC). Họ cam kết giải quyết các bất đồng một cách hòa bình, không sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực. Văn bản này cũng vạch ra một số hoạt động hợp tác và các biện pháp xây dựng niềm tin, mà cuối cùng chưa bao giờ được thực hiện.

Những căng thẳng hiện nay trên biển Hoa Nam nảy sinh một phần từ sự kiện tháng 5 năm 2009, khi Ủy ban LHQ về ranh giới thềm lục địa ra hạn chót cho việc nộp hồ sơ xác lập thềm lục địa mở rộng, tức là vượt hơn mức 200 hải lý. Việt Nam và Malaysia đều đã gửi hồ sơ chung và riêng của họ. Động thái này khiến Trung Quốc phản đối.

Về phần hồ sơ của mình, Trung Quốc chính thức đệ trình – lần đầu tiên – một bản đồ biển Hoa Nam trong đó có một đường chín đoạn tạo thành hình chữ U, nằm ở bên dưới bờ biển phía đông của Việt Nam, chạy tới phía bắc Indonesia và sau đó tiếp tục hướng về phía bắc tới tận bờ biển tây của Philippines. Ngoài ra Trung Quốc không đưa thêm văn bản nào nữa chẳng hạn để nêu ra tọa độ địa lý của đường chữ U này, hoặc các đoạn được nối vào nhau như thế nào. Vùng chủ quyền của Trung Quốc, theo như yêu sách của họ, đi sâu vào vùng đặc quyền kinh tế của các quốc gia ven biển (ở Đông Nam Á – ND).

Nghiêm trọng hơn, Trung Quốc để các yêu sách của họ trong tình trạng không rõ ràng: Có phải bản đồ hình chữ U của Trung Quốc đòi chủ quyền đối với tất cả các đảo và các cấu trúc địa lý? Bản đồ đó đòi chủ quyền trên toàn bộ khu vực hàng hải (Đông Nam Á), coi đó là vùng biển của Trung Quốc? Hay là Trung Quốc muốn đưa ra yêu sách rằng những đảo đá (rock) kia thực chất là đảo (island) và do đó được phép có vùng đặc quyền kinh tế?

Trung Quốc đã gây sức ép đối với các công ty Mỹ, không cho họ hỗ trợ các nước khác trong việc thăm dò khai thác dầu khí. Trung Quốc đã đơn phương áp đặt lệnh cấm đánh bắt cá hàng năm lên ngư dân Việt Nam. Năm nay, Trung Quốc thể hiện một thái độ hung hãn bất thường khi họ can thiệp vào các hoạt động thương mại của tàu thăm dò khai thác dầu khí hoạt động trên vùng đặc quyền kinh tế của Philippines và Việt Nam. Việt Nam đã phản ứng lại với vụ Trung Quốc cắt cáp hai tàu của họ, bằng việc đưa một tàu trở lại hoạt động trên biển nhưng có tàu hộ tống mang vũ khí đi kèm, và tiến hành một cuộc tập trận bắn đạn thật ven biển của họ.

Các nước có yêu sách chủ quyền khác ở Đông Nam Á thì tìm cách giải quyết tranh chấp với Trung Quốc bằng cách hợp lại với nhau và đưa ra lập trường chung. Họ muốn đàm phán với Trung Quốc trên cơ sở đa phương. Còn Trung Quốc khẳng định rằng tất cả tranh chấp chủ quyền đều phải được giải quyết song phương giữa các nước có liên quan trực tiếp. Sự khác biệt về đường lối tiếp cận này gây khó khăn cho các nỗ lực ngoại giao giữa ASEAN và Trung Quốc nhằm thiết lập các nguyên tắc chung cho việc làm sống lại bản Tuyên bố chung 2002 đang hấp hối, và nâng cấp nó thành một bộ quy tắc ứng xử có tính ràng buộc về pháp lý hơn.

Mỹ và các siêu cường hải quân khác khẳng định họ có quyền lợi chính đáng liên quan và phải là một phần trong quá trình đàm phán. Ngoại trưởng Hillary Clinton tuyen bố Mỹ có lợi ích quốc gia trong vấn đề tự do hàng hải, tự do ra vào vùng biển chung của châu Á và trong việc các bên đều tôn trọng công pháp quốc tế trên biển Hoa Nam.

Thái độ quyết liệt một cách hung hãn của Trung Quốc đã thành phản tác dụng. Nó đã đẩy các bên có yêu sách chủ quyền ở ASEAN xích lại gần nhau và tạo cho Indonesia – chủ tịch ASEAN năm 2011 – cơ hội để khẳng định vai trò trung tâm của ASEAN trong an ninh khu vực. Các nước Đông Nam Á muốn Mỹ tham gia và hỗ trợ những nỗ lực của họ trong việc ứng xử với Trung Quốc. Thêm vào đó, hai quốc gia đã ký hiệp ước đồng minh là Philippines và Mỹ cũng đang hợp tác chặt chẽ hơn về lĩnh vực quốc phòng. Việt Nam và Mỹ đang thúc đẩy quan hệ mới chớm về quốc phòng.

Điều quan trọng sống còn là ASEAN và các siêu cường ủng hộ họ phải thành công trong việc giải quyết các tranh chấp chủ quyền trên biển Hoa Nam căn cứ vào UNCLOS. Nếu không thì “kẻ mạnh cứ làm gì chúng thích và người yếu thì phải chịu đựng những gì họ phải chịu” – như lời sử gia Hy Lạp Thucydides từng nói hàng thế kỷ trước. Việc Trung Quốc biến biển Hoa Nam thành một kiểu “biển của chúng tao” (3) thời hiện đại sẽ phá hoại cái cơ chế pháp lý quốc tế đang góp phần xây dựng trật tự toàn cầu kia.

Carlyle A. Thayer [là giáo sư danh dự Đại học New South Wales thuộc Học viện Quốc phòng Australia, Canberra. Bài báo này được in lại với sự cho phép của Trung tâm Nghiên cứu Toàn cầu hóa Yale].

Người dịch: Thủy Trúc

Chú thích của người dịch:

(1) Băng cháy: Hỗn hợp rắn giống băng, có cấu trúc gồm tinh thể nước bao quanh một phân tử khí hydro carbon. Hầu hết các vỉa băng cháy trên trái đất đều có thành phần khí là metan. Băng cháy đang được các quốc gia khát năng lượng xem là nhiên liệu lý tưởng thay thế dầu mỏ trong 10 năm tới. (SGTT, http://sgtt.vn/Thoi-su/Quoc-te/85720/Chau-A-Cuoc-dua-tim-kiem-bang-chay.html)

(2) Nguyên văn: Features. UNCLOS đề cập tới một số loại cấu trúc địa lý:

+ Đá (rock) có diện tích nhỏ hơn 0,001 hải lý vuông (1 hải lý [nautical mile] = 1,852 km)

+ Đảo nhỏ (islet) có diện tích 0,001 – 1 hải lý vuông

+ Đảo vừa (isle) có diện tích 1 – 1.000 hải lý vuông

+ Đảo lớn (island) có diện tích trên 1.000 hải lý vuông

Cho đến nay, vẫn chưa có sự phân loại các đảo một cách cụ thể chính xác của bất cứ cơ quan, tổ chức quốc tế nào. Tiếng Việt hiện nay chỉ có một từ chung là “đảo”, để chỉ cả rock, islet, isle và island, thậm chí cả từ “feature”.

(3) “mare nostrum”, tiếng Latin nghĩa là “biển của ta”, cách người La Mã ngày xưa gọi Địa Trung Hải.

China’s nine dash claim over South China Sea

The 1982 UN Convention on Law of the Sea recognizes the common heritage of the world’s oceans with a set of laws organizing exclusive zones for nations 200 nautical miles from their respective coasts. Waters beyond are open for use by all in ways that contribute to peace and friendly relations. By declaring sovereignty over the South China Sea, China rejects the convention, argues Carlyle A. Thayer, with the University of New South Wales at the Australian Defence Force Academy. Current tensions over the South China Sea began in 2009 after the UN Commission on the Limits of the Continental Shelf set a deadline for submitting claims for extended continental shelves beyond UNCLOS’s 200 nautical miles. After Vietnam and Malaysia submitted claims, China submitted a map with nine dotted lines, claiming most of the sea. Six nations border the sea, and other nations also have great stakes in the outcome. That extensive claim lies behind the growing tension in the South China Sea. – YaleGlobal

South China Sea: A Commons for China Only?

Carlyle A. Thayer, YaleGlobal, 7 July 2011

CANBERRA: As the center of the global economy shifts eastward, reflecting China’s rise as the second largest economy in the world, trade routes serving the area have acquired greater importance. It’s also brought new attention to the 1982 United Nations Convention on Law of the Sea, or UNCLOS. This international legal regime has managed the global order at sea for the last decade and a half, and East Asia has emerged as a new arena of conflict.

China has sent signals of rejecting UNCLOS by asserting “indisputable sovereignty” over the South China Sea. The stance clashes with claims by six other states bordering the sea – Taiwan, Vietnam, the Philippines, Malaysia and Brunei – all of which have varying legal claims to its waters, features and islands based on UNCLOS.

The decades-old claims have become more urgent with China’s emergence as a major trading nation, ever more dependent on international shipping routes that extend from the waters of East Asia to the Middle East. China, once self-sufficient in energy resources, now imports oil and its dependency on imports of natural gas will grow markedly over the next two decades. China’s concerns for the safety of sea lines of communication and its need for hydrocarbon energy resources converge on the South China Sea, which is believed to contain substantial deposits of oil and gas.

UNCLOS came into effect in 1996 as a global legal regime regulating the rights and responsibilities of coastal states in the maritime domain. UNCLOS was a finely crafted compromise between coastal states and states that used the high seas for their economic well being.

Under UNCLOS, all coastal states were given the right to establish a 200 nautical mile Exclusive Economic Zones (EEZ) from their shorelines. They were given sovereignty over all the resources within this area including in the sea and seabed. Maritime user states were given the right to transit through EEZs by sea and over flight by air.

UNCLOS enjoined both coastal and user states to respect the rights of the other party.

In addition, UNCLOS made a distinction between islands and other features, such as rocks. Islands were defined as land areas surrounded by water that could support human habitation on their own and had an economic function. Islands under international law were entitled to a 200 nautical mile EEZ. Other features found at sea – including rocks, reefs, islets, sandbanks – were not given this entitlement.

Island claim: China has created structures like these in the South China Sea, to claim sovereignty over water

The trouble over the South China Sea arises both due to its location in the center of the world’s second busiest shipping lanes linking East Asia to the Middle East and its complicated topography. It contains two archipelagoes: the Paracel Islands to the north and the Spratly Islands in the center. Both archipelagoes, with many numerous features, are marked as dangerous ground on navigation maps. The sea lines of communication skirt around these island groups for navigational safety reasons to the east near the Philippines and to the west near Vietnam. The South China Sea is economically important because of its fish stocks and hydrocarbon resources, both proven and potential.

China and Taiwan claim virtually the entire South China Sea on the basis of historical discovery. China occupies the entire Paracel Islands group and at least seven features in the South China Sea. Taiwan occupies arguably the only island – in the legal sense established by UNCLOS – in the Spratly Islands.

The rest of the Spratly Islands is parceled out as follows: Vietnam occupies more than 20 features, the largest number; the Philippines, nine; and Malaysia, at least five. Brunei does not occupy any feature and only claims its 200 nautical mile EEZ.

In 2002, the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) and China sought to manage their territorial disputes by adopting the Declaration on Conduct of Parties in the South China Sea (DOC). They pledged to resolve differences peacefully without resorting to the use or threat of force. This document also set out a number of cooperative activities and confidence-building measures that were never taken up.

Current tensions in the South China Sea were generated, in part, in May 2009 when the UN Commission on the Limits of the Continental Shelf set a deadline for submission of claims for extended continental shelves, that is, beyond 200 nautical miles. Vietnam and Malaysia, both separately and jointly, lodged their submissions. This provoked a protest by China.

China documented its case by officially tabling for the first time a map of the South China Sea containing nine dash lines forming a u-shape down the east coast of Vietnam to just north of Indonesia and then continuing northwards up the west coast of the Philippines. No further documentation was provided such as the precise geographical coordinates of the lines or how these lines were linked. China’s claim cuts deeply into the EEZs established by littoral states.

More importantly, China left its claims unclear: Did China’s u-shape map claim all sovereignty over all of the islands and features? Did the map claim all the maritime domain as China’s territorial waters? Or was China claiming that its rocks were in fact islands entitled to an EEZ?

China has pressured American companies not to assist other states in oil exploration. China has imposed an annual unilateral fishing ban aimed at Vietnamese fishermen. This year China demonstrated unusual aggressiveness in interfering with the commercial operations of oil exploration vessels operating in the EEZs claimed by the Philippines and Vietnam. Vietnam reacted to the cutting of cables on two of its vessels by sending one back to sea with armed escorts and by conducting a live-fire exercise in its coastal waters.

Southeast Asia’s claimant states seek to resolve their dispute with China by banding together and adopting a common position. They then want to negotiate with China on a multilateral basis. China insists that all territorial disputes be resolved on a bilateral basis by the nations directly concerned. This difference in approach has stymied diplomatic efforts between ASEAN and China to adopt guidelines to revive the moribund 2002 Declaration and upgrade the DOC into a more legally binding code of conduct.

The United States and other maritime powers insist they are legitimate stakeholders and should be part of this process. Secretary of State Hillary Clinton has asserted that the US has a national interest in freedom of navigation, open access to Asia’s maritime commons and respect for international law in the South China Sea.

China’s aggressive assertiveness has been counterproductive. It has driven ASEAN claimant states closer together and provided Indonesia, as ASEAN chair for 2011, the opportunity to assert ASEAN’s centrality in regional security. Southeast Asian states want the US to remain engaged and support their efforts in dealing with China. In addition, treaty allies the Philippines and the United States are collaborating more closely on defense matters. Vietnam and the United States are advancing their nascent defense relationship.

It is vital that ASEAN and its major power backers are successful in resolving territorial disputes in the South China Sea on the basis of UNCLOS. Otherwise “the strong do what they can and the weak suffer what they must,” as suggested centuries ago by Greek historian Thucydides. China’s conversion of the South China Sea into a modern-day version of “mare nostrum” will undermine an international legal regime that contributes to global order.

Carlyle A. Thayer is emeritus professor with the University of New South Wales at the Australian Defence Force Academy, Canberra.