Nguồn ảnh: Hải quân Mỹ, chụp bởi chuyên gia truyền thông Jay C. Pugh
Cuộc Đối Đầu Mỹ-Trung
Hoạt động tự do hàng hải của Mỹ có thể đưa mối quan hệ Mỹ – Trung tới chỗ không thể quay đầu trở lại.
Hoa Kỳ và Trung Quốc đang lao tới một cuộc đối đầu về tự do Hàng hải ở Biển Đông. Hải quân Mỹ đã sẵn sàng đi tuần sát gần 7 hòn đảo nhân tạo, do Trung Quốc xây dựng ở quần đảo Trường Sa trong vòng 2 năm qua, như là phương cách để thách thức bất kỳ tuyên bố chủ quyền quá mức hoặc bất hợp pháp nào của Trung Quốc ở đó. Trong khi đó tại Bắc Kinh, những tiếng nói phản đối Hoạt động Tự do Hàng hải của Mỹ (FONOPs) xung quanh các hòn đảo nhân tạo đang trở nên cứng rắn hơn, như được chứng tỏ qua lời đe dọa mà Tân Hoa Xã của nhà nước Trung Quốc đã đăng tải tuần trước:
“Những dự tính khiêu khích [của Mỹ] để xâm phạm chủ quyền Biển Đông của Trung Quốc đang phá hoại hòa bình và ổn định khu vực và quân sự hóa vùng biển… Trung Quốc sẽ không bao giờ chấp nhận bất cứ hành động khiêu khích quân sự hay xâm phạm chủ quyền nào của Hoa Kỳ hoặc bất kỳ quốc gia nào khác, cũng giống như Hoa Kỳ đã không chấp nhận 53 năm trước đây [trong cuộc Khủng hoảng Tên lửa Cuba]”.
Bài bình luận này gây rắc rối vì một số lý do. Đầu tiên, nó tiếp tục với xu hướng ngôn từ đối đầu và gia tăng cường độ. Vào tháng 5, Bắc Kinh mô tả FONOPS của Mỹ xung quanh các hòn đảo nhân tạo là “nguy hiểm và vô trách nhiệm”; bây giờ lên thành một sự khiêu khích không thể dung thứ và xâm phạm chủ quyền. Thứ hai, vì được viết bởi một cơ quan ngôn luận của nhà nước, bài viết có trọng lượng hơn so với những lời đe dọa thông thường có tính đả kích từ một vị tướng quân đội hồi hưu. Thứ ba, bài viết có nhiệm vụ lôi kéo các nhà lãnh đạo Trung Quốc quy về quan điểm cứng rắn hơn, ngăn cản không cho họ xuống thang và thỏa hiệp. Cuối cùng, bài viết cho thấy mức độ Mỹ và Trung Quốc đang tiến gần tới cuộc khủng hoảng mà đáng lẽ nên và có thể tránh.
Không phải cuộc so tài đầu tiên
Mặc dù đa phần bị lãng quên, đây không phải là lần đối mặt đầu tiên giữa Trung Quốc và chính quyền Obama và cũng không phải là lần đầu tiên mà chính quyền Obama giải quyết sai lệch vấn đề. Ngày 26 tháng 3 năm 2010, khi mới bước vào nhiệm kỳ đầu của Tổng thống Obama, một tàu ngầm nhỏ của Bắc Triều Tiên đã chủ động mộtcuộc tấn công bất ngờ và vô cớ vào tàu hộ tống Cheonon của hải quân Nam Triều Tiên ở biển Hoàng Hải, đánh chìm chiếc tàu và giết chết 46 thủy thủ.
Trong khi Trung Quốc từ chối lên án cuộc tấn công, sau sự kiện Washington và Seoul công bố một loạt các cuộc tập trận hải quân để chứng tỏ quyết tâm trước sự xâm lấn của Bắc Triều Tiên. Ngày 1 tháng 6, tin tức báo chí loan báo Mỹ – Hàn sẽ tiến hành tập trận hải quân ở biển Hoàng Hải, dẫn đầu bởi hàng không mẫu hạm (HKMH) của Mỹ, George Washington.
HKMH George Washington đã đi qua vùng biển Hoàng Hải lần gần nhất là vào tháng 10 năm ngoái mà không có sự phản đối của Bắc Kinh, nhưng Trung Quốc phản ứng với thông báo bằng “kiên quyết phản đối” đi kèm với lời bình luận hiếu chiến của các tướng lãnh hồi hưu của Quân đội Trung Quốc. Một trò chơi ngoại giao đối đầu xảy ra sau đó. Khởi đầu, Obama đã cố gắng phân tách sự khác biệt, tổ chức các cuộc tập trận do HKMH George Washington dẫn đầu ở vùng Biển Nhật Bản ít tranh cãi. Tuy nhiên, hành động này được hiểu như là một dấu hiệu về sự yếu kém của Mỹ và sự mất mặt cho Nam Hàn, vốn đã công khai tuyên bố HKMH George Washington sẽ trụ với họ trong vùng biển Hoàng Hải.
Vào đầu tháng 8, Ngũ Giác Đài thông báo, “trong những tháng tới” George Washington sẽ thực sự tham gia cuộc tập trận trong vùng biển Hoàng Hải. Thứ trưởng Ngoại giao James Steinberg giải thích: “Trung Quốc đang phải chịu đựng sự sỉ nhục trước các cuộc tập trận gần bờ biển của họ, và cho dù không nhắm vào Trung Quốc, các cuộc tập trận là kết quả trực tiếp của sự hỗ trợ của Trung Quốc đối với Bắc Triều Tiên và sự không sẵn lòng tố cáo hành động xâm lược của họ”.
Tuy nhiên, vài tuần sau đó chính quyền Obama một lần nữa lại thay đổi hướng đi khi phát ngôn viên Ngũ Giác Đài tuyên bố George Washington sẽ không tham gia vào các cuộc tập trận sắp tới tại vùng biển Hoàng Hải. Tình trạng bế tắc được khai thông chỉ sau một hành động hiếu chiến khác của Bắc Triều Tiên trong tháng 11. Chỉ vài tháng sau cuộc tấn công vào Cheonon, Bắc Triều Tiên tung ra một loạt đạn pháo vô tội vạ lên đảo Yeonpyeong của Hàn Quốc, giết chết 4 người và làm bị thương 18 người. Vài ngày sau, George Washington được điều tới vùng biển Hoàng Hải để tập trận và kể từ đó hàng không mẫu hạm Mỹ đã tập trận nhiều đợt trong vùng biển Hoàng Hải mà không có sự phản đối lớn nào của Bắc Kinh.
Một thử nghiệm mới ở Biển Đông
Trong 2 năm qua, Trung Quốc đã bồi đắp gần 3.000 mẫu đất lên mặt của 7 thực thể và bãi đá chìm mà họ chiếm đóng trong vùng Biển Đông tranh chấp, tạo nên các “hòn đảo nhân tạo” mới, trên đó họ đã xây dựng phi đạo và các cơ sở với mục tiêu quân sự. Nhịp độ xây dựng nhanh đã gây bất ngờ cho chính phủ Hoa Kỳ và giới phân tích, gây sự chú ý cho dòng chính chỉ trong năm nay sau khi các viện nghiên cứu chiến lược của Mỹ như viện nghiên cứu Sáng kiến Minh bạch Hàng hải Á châu bắt đầu đăng tải hình ảnh vệ tinh sinh động, chứng minh tầm mức và quy mô chưa từng có trong việc bồi đắp đảo của Trung Quốc.
(Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS) không cấm khai hoang đất, nhưng Điều 60 cấm các nước không được đòi hỏi chủ quyền mở rộng các đảo nhân tạo được xây dựng trên những gì mà trước đây chỉ là đá và thực thể chìm (Low-tide elevations). Thay vì vùng lãnh hải rộng 12 hải lý và vùng Đặc quyền Kinh tế (EEZ) 200 hải lý dành cho các hòn đảo “thiên nhiên”, UNCLOS quy định rằng các đảo nhân tạo chỉ được hưởng quyền của các thực thể biển ban đầu trước khi được bồi đắp – một lãnh hải 12 hải lý cho những tảng đá nhô khỏi mặt nước khi thủy triều lên cao [tác giả ghi nhầm là “xuống thấp”], và một vùng an toàn 500 mét cho thực thể chỉ nhô khỏi mặt nước khi thủy triều thấp).
Lo sợ Trung Quốc có thể đòi hỏi chủ quyền mở rộng đối với các đảo nhân tạo mới, gần như ngay lập tức các nhà phân tích Mỹ khởi sự kêu gọi “Hoạt động Tự do Hàng hải” (FONOPS) xung quanh các đảo nhân tạo. Chương trình FONOP, được thi hành từ năm 1979, chỉ đơn giản bao gồm đi thuyền và bay máy bay ngang qua vùng biển và vùng trời để thách thức (và cho thấy rõ Mỹ không công nhận) những yêu sách lãnh thổ quá đáng hoặc bất hợp pháp.
Tháng 5 vừa qua, vấn đề FONOPS thu hút sự chú ý và tầm quan trọng hơn khi Tư lệnh Thái Bình dương Hoa Kỳ mời một đội phóng viên CNN lên một máy bay do thám hàng hải P-8 để tuần tra Biển Đông (nhưng không phải trong vòng 12 hải lý) gần các hòn đảo nhân tạo của Trung Quốc. Phát sóng trên CNN sau đó, đoàn phóng viên ghi lại một nhân viên kiểm lưu Trung Quốc tự nhận là “Hải quân Trung Quốc” yêu cầu máy bay P-8 – mà ông nói là xâm phạm “vùng cảnh báo quân sự” của Trung Quốc” – “phải rời khỏi ngay lập tức”.
Mặc dù Trung Quốc vẫn từ chối làm rõ những loại yêu sách mà họ tuyên bố cho các đảo nhân tạo, sự cảnh báo đó dấy lên lo ngại vì UNCLOS không thừa nhận một “khu vực cảnh báo quân sự” đối với bất kỳ thực thể biển nào với bất kỳ khoảng cách nào, chứ đừng nói đến xa hơn 12 hải lý. Sự kiện dấy lên những lời kêu gọi mới đối với chính quyền Obama để khởi động FONOPS trong vòng 12 hải lý của ít nhất các thực thể được biết đến là thực thể chìm (low tide elevations) trước khi được bồi đắp, cụ thể là Đá Vành Khăn (Mischief Reef) và Đá Subi (Subi Reef) (những cái khác có thể có tính hợp pháp cho một lãnh hải 12 hải lý, nhưng không phải một vùng Đặc quyền Kinh tế 200 hải lý).
Một thời gian ngắn sau sự kiện P-8, Bộ trưởng Quốc phòng Mỹ Ashton Carter nhiều lần khẳng định (tôi đếm được ba lần trong một tuần) rằng quân đội Mỹ sẽ “bay, hải tuần, và hoạt động bất cứ nơi nào luật pháp quốc tế cho phép”. Tuy nhiên, vẫn không có lệnh cho phép FONOPS trong khi các tuyên bố của Trung Quốc càng ngày càng có tính thách thức hơn. Vào ngày 25 tháng 5, Bộ Ngoại giao Trung Quốc cảnh báorằng FONOPS: “rất có khả năng gây ra tính toán sai lầm và tai nạn bất ngờ trên biển và vùng trời” và “vô cùng nguy hiểm và vô trách nhiệm”. Trong cùng ngày, báoGlobal Times bảo thủ hơn, lên tiếng: “Nếu điều kiện tiên quyết của Hoa Kỳ là Trung Quốc phải ngừng các hoạt động [bồi đắp đảo], thì một cuộc chiến tranh Mỹ – Trung sẽ không thể tránh khỏi ở Biển Đông”.
Với trái banh đang ở bên sân Mỹ, phản ứng của chính quyền Obama hời hợt đến ngạc nhiên. Vào ngày 18 tháng 6, Trợ lý Ngoại trưởng đặc trách Đông Á – Thái Bình Dương, Daniel Russel đưa ra một thông báo công khai, trong đó, ông nói: “Dù Biển Đông là quan trọng… về cơ bản nó không phải là một vấn đề giữa Mỹ và Trung Quốc”. Bị bối rối bởi lời tuyên bố này, người viết đã đáp trả bằng một bài viết trên tờ The Diplomat, “Hãy đối diện sự thật: biển Đông là vấn đề Mỹ-Trung“, lập luận rằng sự chậm trễ của chính quyền trong hoạt động FONOPS tiêu biểu cho một tính toán sai lầm chiến lược lớn. Bài viết khẩn cầu Obama “nhanh chóng và trực tiếp thách thức bất kỳ tuyên bố chủ quyền mở rộng đối với các đảo nhân tạo nào, bằng cách ra lệnh cho quân đội Mỹ bay và hải tuần trong giới hạn pháp lý theo Công ước UNCLOS”. Lập luận này rất đơn giản:
Hoa Kỳ càng trì hoãn đương đầu với bất kỳ tiền lệ mới nào, thì sự kiện càng chắc chắn hơn để trở thành một tiền lệ. Trì hoãn thêm nữa có thể làm gia tăng triển vọng xung đột và cung cấp cho Trung Quốc một cơ hội để đổ lỗi cho Washington đối với bất kỳ cuộc đối đầu nào trong tương lai do phá hoại những gì xuất hiện như một trạng thái hòa bình.
Đây không phải là một quan điểm đặc biệt gây tranh cãi. Vấn đề FONOPS cung cấp một trường hợp hiếm có trong chính sách đối ngoại, nơi mà “vùng xám” bị che phủ bởi sự phong phú của vùng đen và trắng; nơi có một lựa chọn chính sách rõ ràng và hiển nhiên mang tính chất chính trị, hợp pháp, chiến lược, và có đạo đức, và được hỗ trợ bởi Quốc hội, Bộ Quốc phòng, quân đội Mỹ, các đối tác khu vực của Mỹ, và phần lớn các học giả pháp lý quốc tế và các nhà phân tích khu vực.
Dưới sự tra hỏi của Ủy ban Quân vụ Thượng viện, ngày 17 tháng 9, ngay cả người đứng đầu Bộ Tư Lệnh Thái Bình Dương, Đô đốc Harry Harris, thừa nhận rằng ông ủng hộ FONOPs xung quanh các đảo nhân tạo của Trung Quốc. Tại cùng buổi điều trần, Trợ lý Bộ trưởng Quốc phòng đặc trách an ninh châu Á – Thái Bình Dương, ông David Shear tiết lộ rằng, các hoạt động vẫn còn chờ đợi đèn xanh từ Tòa Bạch Ốc, nơi vẫn chưa chấp thuận cho một FONOP trong vòng 12 hải lý của các thực thể biển của Trung Quốc từ năm 2012.
Trò chơi đối đầu nguy hiểm
Điều mà Tòa Bạch Ốc đã thất bại trong việc đánh giá đúng trong suốt kịch bản này là khi càng nói nhiều về FONOPS mà không có hành động thực tế thì càng làm cho tình hình trở nên nguy hiểm hơn và càng khuyến khích lãnh đạo Trung Quốc công khai bày tỏ phản đối một cách gay gắt và cứng rắn hơn. Những tuyên bố do Bắc Kinh đưa ra chỉ trong tháng qua đã vượt quá những gì được chứng kiến trong suốt vụ đối đầu ở biển Hoàng Hải. Hãy thử nhìn lại:
– Ngày 15 tháng 9, Phó Đô đốc Yuan Yubai, tư lệnh Hạm đội Bắc Hải của Hải quân Trung Quốc, nói tại một hội nghị quốc tế rằng “Biển Nam Trung Hoa, như tên cho thấy, là một vùng biển thuộc về Trung Quốc” và đã từng như thế kể từ thời nhà Hán vào năm 206 trước Công Nguyên.
– Ngày 16 tháng 9, Đại tá Quân đội TQ Li Jie bào chữa công trình xây dựng phi đạo cho mục tiêu quân sự trên các đảo nhân tạo: “Đây là sân sau của chúng tôi, chúng tôi có thể quyết định những loại rau hoặc hoa gì chúng tôi muốn trồng”.
– Ngày 2 tháng 10, báo New York Times đăng tải một cuộc phỏng vấn với đại tá Lưu Minh Phúc nổi tiếng quá khích, trong đó ông ta cảnh báo: “Lửa đang cháy trên khắp châu Á, và mỗi nơi có thể là một chiến trường trong tương lai.”
– Ngày 08 tháng 10, báo New York Times công bố thêm ý kiến của đại tá Lưu Minh Phúc, gồm: “[Hoa Kỳ và Nhật Bản] đã kích động các nước láng giềng để khiêu khích chúng tôi… chúng tôi đã sẵn sàng cho chiến tranh”; “Trung Quốc đã làm tất cả những gì có thể để ngăn chặn một cuộc chiến tranh như vậy, nhưng chúng tôi chắc chắn sẽ chuẩn bị”; “Mỹ đã đấm và đâm người khác bằng nắm đấm và dao” và; “Quan hệ Trung-Mỹ đã bước vào giai đoạn cuối cùng của cuộc chơi. Đây là giai đoạn nguy hiểm. Sẽ có một trận đấu cuối cùng giữa hai quốc gia”.
– Ngày 10 tháng 10 một “viên chức quân sự cao cấp Trung Quốc” nói với Newsweek: “Có 209 thực thể đất vẫn chưa được chiếm đóng ở Biển Đông và chúng tôi có thể chiếm tất cả”.
– Ngày 11 tháng 10, một phát ngôn viên Bộ Ngoại giao Trung Quốc tuyên bố: “Chúng tôi sẽ không bao giờ cho phép bất cứ nước nào xâm phạm lãnh hải và không phận của Trung Quốc tại quần đảo Trường Sa với danh nghĩa bảo vệ tự do hàng hải”.
– Ngày 15 tháng 10, Hoàn Cầu Thời báo có khuynh hướng dân tộc chủ nghĩa được dẫn lời nói rằng: Quân đội Trung Quốc “nên sẵn sàng để khởi động các biện pháp đáp trả dựa trên mức độ khiêu khích của Washington… nếu Mỹ sử dụng phương pháp tiếp cận hung hăng là họ phạm đến mức giới hạn của Trung Quốc và Trung Quốc sẽ không ngồi yên”.
– Ngày 15 tháng 10, Đô đốc Dương Nghị cảnh báo Quân đội Trung Quốc sẽ đáp trả “thẳng mặt” bất kỳ lực lượng nước ngoài nào “vi phạm” chủ quyền của Trung Quốc.
– Ngày 16 tháng 10, Tân Hoa Xã cảnh báo FONOPS “sẽ làm cho Trung Quốc không còn lựa chọn nào ngoài việc tăng cường khả năng phòng thủ”. FONOPS sẽ là một “sai lầm nghiêm trọng cho [Mỹ] khi sử dụng các phương tiện quân sự để thách thức Trung Quốc” và “có thể dẫn đến sự hiểu lầm nguy hiểm giữa quân đội hai nước”. Trung Quốc “sẽ đáp trả bất kỳ hành động khiêu khích nào một cách thích đáng và dứt khoát”.
Không chỉ là ngôn từ hiếu chiến mà Bắc Kinh sử dụng, ngày 4 tháng 9, lần đầu tiên, Trung Quốc đã phái tàu hải quân vào bên trong vùng 12 hải lý của quần đảo Aleutian ở Alaska. Điều đáng chú ý là sự hiện diện của họ trong vùng lãnh hải của Hoa Kỳ rơi vào thời điểm với một chuyến thăm cao cấp của ông Obama tới Alaska. (Hành vi tiêu chuẩn kép – cho tàu chiến đi qua lãnh hải của Hoa Kỳ trong khi đe dọa Hoa Kỳ không được làm điều tương tự với Trung Quốc – là điều Bắc Kinh ít quan tâm. Vào năm 2013, Hải quân Trung Quốc bắt đầu tuần tra bên trong vùng Đặc quyền Kinh tế (EEZ) xung quanh Hawaii và Guam, nhưng họ chủ trương rằng tàu hải quân của Mỹ phải được Bắc Kinh chấp thuận để hoạt động trong vùng EEZ của Trung Quốc). Chưa đầy hai tuần sau sự kiện ở Alaska, một chiến đấu cơ Xian JH-7 của Trung Quốc đã bay “chặn” máy bay RC-135 của không quân Mỹ trong một “cuộc chạm trán không an toàn” trên vùng biển quốc tế ở biển Hoàng Hải, ngang qua đầu máy bay Mỹ trong khoảng cách 500 bộ (khoảng 152 mét).
Có lẽ Mỹ đã không bị tổn thất do ngập ngừng trong vụ biển Hoàng Hải năm 2010, và các hoạt động FONOPS xung quanh các đảo nhân tạo của Trung Quốc cũng có thể tiến hành trong những ngày tháng tới mà không có tai nạn. Tuy nhiên, Mỹ đang chơi một trò chơi đối đầu vô cùng nguy hiểm với một đối tượng ngày càng trở nên nguy hiểm. Đây không phải là Trung Quốc của năm 2010. Đây là một Trung Quốc có khả năng, tự tin, dân tộc chủ nghĩa và nguy hiểm hơn. Xác suất để tránh tai nạn đang nhỏ dần và bài học mà chính quyền hiện nay (và những chính quyền tiếp theo) phải rút ra từ chương này là: nếu có sự thách thức đối với tự do hàng hải, thì phải được giải quyết trong yên lặng và – quan trọng nhất – cấp thời.
Tác giả: Jeff Smith, Diplomat, “The US-China South China Sea Showdown“
Người dịch: Trần Văn Minh 21-10-2015
Jeff M. Smith là Giám đốc Chương trình An ninh châu Á tại Hội đồng Chính sách đối ngoại của Mỹ ở Washington DC và là tác giả của sách Cold Peace: China-India Rivalry in the 21st Century (tạm dịch: Hòa bình lạnh: sự cạnh tranh Trung-Ấn trong thế kỷ 21)
The US-China South China Sea Showdown
The United States and China are hurtling toward a showdown over Freedom of Navigation in the the South China Sea. The U.S. Navy is poised to sail near seven artificial islands China constructed in the Spratly archipelago over the past two years as a means to challenge any excessive or illegitimate Chinese sovereignty claims there. In Beijing, meanwhile, opposition to U.S. Freedom of Navigation Operations (FONOPs) around the artificial islands is hardening, as evidenced by the threat China’s state-run Xinhua news agency issued last week:
[America’s] provocative attempts to infringe on China’s South China Sea sovereignty are sabotaging regional peace and stability and militarizing the waters…China will never tolerate any military provocation or infringement on sovereignty from the United States or any other country, just as the United States refused to 53 years ago [during the Cuban Missile Crisis].
The commentary is troubling for several reasons. First, it continues a trend of increasingly confrontational and escalatory language. In May, Beijing was describing U.S. FONOPS around the artificial islands as “dangerous and irresponsible”; now they are an intolerable provocation and infringement on sovereignty. Second, as it was written in a state-owned Party mouthpiece, the article carries greater weight than the occasional caustic threat from a retired PLA general. Third, the language serves to further box China’s leaders into more hardline positions, restricting their options for de-escalation and compromise. Finally, it represents how close the U.S. and China are to a crisis that could have and should have been avoided.
Not Their First Rodeo
Though it’s been largely forgotten, this isn’t the first stare-down between China and the Obama administration, and it’s not the first time the latter has mishandled the situation. On March 26, 2010, early in Obama’s first term, a North Korean midget submarine launched an unprovoked, surprise attack on the South Korean naval corvette Cheonon in the Yellow Sea, sinking the ship and killing 46 sailors.
While China refused to condemn the attack, in the aftermath Washington and Seoul announced a series of naval exercises to demonstrate resolve in the face of North Korean aggression. On June 1, news reports claimed the U.S.-ROK would conduct naval exercises in the Yellow Sea spearheaded by a U.S. aircraft carrier, the George Washington.
The George Washington had traversed the Yellow Sea as late as the previous October with no major protest from Beijing, but China responded to the announcement with protests of “resolute opposition” accompanied by hawkish commentary from retired PLA generals. A diplomatic game of chicken ensued. First, Obama tried to split the difference, hosting exercises led by the George Washington in the less-contentious Sea of Japan. Yet the move was interpreted as a sign of American weakness and an embarrassment to South Korea, which had publicly claimed the George Washington would stand with it in the Yellow Sea.
In early August the Pentagon announced that “in the coming months” the George Washington would indeed take part in exercises in the Yellow Sea. “China is suffering the indignity of exercises close to its shores,” explained Deputy Secretary of State James Steinberg, “and though they are not directed at China, the exercises are a direct result of China’s support for North Korea and unwillingness to denounce their aggression.”
Yet weeks later the administration again changed course when a Pentagon spokesman stated the George Washington would not participate in forthcoming exercises in the Yellow Sea. The standoff reached a conclusion only after another act of North Korean belligerence in November. Only a few months after the attack on the Cheonon, the DPRK unleashed a reckless artillery barrage on South Korea’s Yeonpyeong Island, killing four and wounding 18. Days later the George Washington was dispatched to the Yellow Sea for drills and since then U.S. carriers have exercised in the Yellow Sea multiple times without major protest from Beijing.
A New Test in the South China Sea
Over the last two years China has dredged almost 3,000 acres of sand atop seven underwater features and rocks it occupies in the disputed South China Sea, creating new “artificial islands” atop which it has already built military-grade facilities and airstrips. The rapid pace of construction caught much of the U.S. government and analytical community off-guard, capturing mainstream attention only this year after U.S. think tanks like the Asia Maritime Transparency Initiative began publishing vivid satellite imagery demonstrating the unprecedented scope and scale of China’s land reclamation work.
(The UN Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) does not prohibit land reclamation but Article 60 bars states from claiming expanded rights for artificial islands built atop what were previously just rocks and low-tide elevations (LTEs). Rather than the expansive 12-nautical mile (nm) territorial sea and 200 nm Exclusive Economic Zone (EEZ) granted to “natural” islands, UNCLOS stipulates that artificial islands are only entitled to the rights enjoyed by the original feature before land reclamation — a 12 nm territorial sea for rocks above water at low tide, and a 500-meter safety zone for LTEs below water at low tide).
Fearing that China may claim expanded rights for the new artificial islands, almost immediately U.S. analysts began to call for “Freedom of Navigation Operations” (FONOPS) around the artificial islands. The FONOP program, in operation since 1979, simply involves sailing and flying ships and planes through waters and airspace to challenge (and make clear America does not recognize) illegal or excessive territorial claims.
This May, the FONOPS question garnered greater attention and urgency when U.S. Pacific Command invited a CNN crew to board a P-8 maritime surveillance aircraft as it patrolled the South China Sea near (but not within 12 nm of) China’s artificial islands. Later broadcast on CNN, the crew recorded a Chinese operator identifying himself as “the Chinese Navy” and demanding the P-8 — which he said was entering a Chinese “military alert zone” — “leave immediately.”
Even though China has refused to clarify what status it is claiming for the artificial islands, the warning raised concerns as UNCLOS does not recognize a “military alert zone” for any feature at any distance, let alone beyond 12 nm. The incident prompted renewed calls for the Obama administration to launch FONOPS within 12 nm of at least the features known to be LTEs prior to land reclamation, specifically Mischief Reef and Subi Reef (the others may have a legal case for a 12 nm territorial sea but not a 200 nm EEZ).
Shortly after the P8 incident, U.S. Defense Secretary Ashton Carter repeatedly asserted (three times in one week, by my count) that the U.S. military “will fly, sail, and operate wherever international law allows.” Yet still no FONOPS were ordered while China’s rhetoric began to grow more confrontational. On May 25 China’s Foreign Ministry warned that FONOPS were: “highly likely to cause miscalculation and untoward incidents in the waters and airspace” and were “utterly dangerous and irresponsible.” The same day, the more nationalist Global Times barked: ”If the United States’ bottom line is that China has to halt its [land reclamation] activities, then a U.S.-China war is inevitable in the South China Sea.”
With the ball in America’s court, the Obama administration’s response was remarkably tepid. OnJune 18, U.S. Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Daniel Russel gave a public briefing in which he said: “As important as [the] South China Sea is … it’s not fundamentally an issue between the U.S. and China.” Puzzled by the statement, this writer responded with an article for The Diplomat, “Let’s Be Real: The South China Sea IS a China-US Issue,” that argued the administration’s delay on FONOPS represented a major strategic miscalculation. It implored Obama to “expeditiously and directly challenge any claim of expanded rights for the artificial islands by ordering the U.S. military to fly and sail within the legal limits accorded by UNCLOS.” The reasoning was simple:
The longer America waits to challenge any new precedent, the more firmly it becomesprecedent. Further delay could actually raise the prospect for conflict and offer China an opportunity to blame Washington for any future confrontation by disrupting what had emerged as a peaceful status quo.
It was not a particularly controversial position. The FONOPS question offers the rare case in foreign policy where the “gray zones” are overwhelmed by an abundance of black and white; where there is a clear and obvious policy option that is politically, legally, strategically, and morally sound, and supported by Congress, the Department of Defense, the U.S. military, America’s regional partners, and the vast majority of international legal scholars and regional analysts.
Under questioning from the Senate Armed Services Committee, on September 17 even the head of U.S. Pacific Command, Admiral Harry Harris, admitted that he supported FONOPs around China’s artificial islands. At the same hearing, Assistant Secretary of Defense for Asian and Pacific Security Affairs David Shear revealed that the operations were still awaiting a green-light from the White House, which has not approved a FONOP within 12 nm of the Chinese features since 2012.
A Risky Game of Chicken
What the White House has failed to appreciate throughout this drama is the longer it talks about FONOPS without actually conducting them, the more volatile the situation becomes, and the more pressure China’s leadership feels to publicly adopt ever more strident and entrenched opposition. The rhetoric that has emerged out of Beijing in just the past month already exceeds anything witnessed during the Yellow Sea stare-down. Consider:
- On September 15, Chinese Vice Admiral Yuan Yubai, commander of the People’s Liberation Army Navy’s (PLAN) North Sea Fleet, told an international conference “the South China Sea, as the name indicates, is a sea area that belongs to China” and has done so since the Han Dynasty in 206 B.C.
- On September 16, PLA Senior Colonel Li Jie defended China’s construction of military-grade airstrips on the artificial islands: ”This is our backyard, we can decide what vegetables or flowers we want to grow.”
- On October 2, the New York Times published an interview with popular firebrand Colonel Liu Mingfu in which he warned: “There are flames around Asia, and every place could be a battlefield in the future.”
- On October 8, the New York Times published additional comments from Colonel Liu Mingfu, including: “[the U.S. and Japan] have been inciting our neighbors to provoke us…we are ready to engage in war”; ”China has been doing all it can to prevent such a war, but we will surely be prepared for it”; “the U.S. has been punching & stabbing others with fists and knives” and; “China-US relations have entered the final stage of the game. It’s a dangerous stage. There will be a final game between the two nations.”
- On October 10 a “senior Chinese military official” told Newsweek: “There are 209 land features still unoccupied in the South China Sea and we could seize them all.”
- On October 11 China’s a Chinese Foreign Ministry spokesman stated: ”We will never allow any country to violate China’s territorial waters and airspace in the Spratly Islands, in the name of protecting freedom of navigation.”
- On October 15 the nationalist Global Times was quoted as saying: the PLA “should be ready to launch countermeasures according to Washington’s level of provocation…if the U.S. adopts an aggressive approach it will be a breach of China’s bottom line, and China will not sit idly by.”
- On October 15 Admiral Yang Yi warned the PLA would deliver a “head-on blow” to any foreign forces “violating” China’s sovereignty.
- On October 16 Xinhua warned FONOPS ”will leave China no choice but to beef up its defense capabilities.” FONOPS would be a “grave mistake for [the U.S.] to use military means to challenge China” and “could lead to dangerous misunderstanding between the two militaries.” China “will respond to any provocation appropriately and decisively.”
It’s not just belligerent rhetoric Beijing has employed, either. On September 4, for the first time ever, China dispatched naval vessels within 12 nm of Alaska’s Aleutian Islands. It’s noteworthy that their presence in U.S. territorial waters overlapped with a high-profile visit to Alaska by Obama. (The blatant double standard – sending warships through America’s territorial sea while threatening the U.S. if it were to do the same to China – is of little concern to Beijing. In 2013 the Chinese Navy began patrolling in the EEZs around Hawaii and Guam, yet it maintains that U.S. military vessels must seek consent from Beijing to operate in Chinese EEZ). Less than two weeks after the incident in Alaska, a Chinese Xian JH-7 fighter-bomber “intercepted” a U.S. Air Force RC-135 in an “unsafe encounter” over international waters in the Yellow Sea, reportedly crossing within 500 feet of the nose of the U.S. plane.
The U.S. may not have suffered for dithering in 2010 in the Yellow Sea, and FONOPS around China’s artificial islands may well proceed in the coming days and weeks without incident. But the U.S. is playing an exceedingly dangerous game of chicken with an increasingly dangerous actor. This is not the China of 2010. This is a more capable, confident, nationalist, and dangerous China. The margin for error is shrinking and the lesson this administration (and those that succeed it) must draw from this episode is: the next time there is a challenge to Freedom of Navigation, it must be addressed quietly and – most important – immediately.
Jeff M. Smith is the Director of Asian Security Programs at the American Foreign Policy Council in Washington D.C. and author of Cold Peace: China-India Rivalry in the 21st Century. Twitter: @Cold_Peace_
