1 – Quốc Gia Pháp Trị, những ý niệm căn bản
Các Quốc Gia Dân Chủ Tây Phương được gọi là các Quốc Gia Pháp Trị ( État de droit ).
Tư tưởng về Quốc Gia Pháp Trị, chúng ta có cả một danh sách các sách tham khảo gần như một thư viện, từ quan niệm khởi thủy, trải qua các khám phá mới cho thời đại chúng ta ( Stein L:, von, Die Verwaltungslehre, Stuttgart, 1869, 309…Chevalier J., L’État de droit, RDPSP 1988, 313s).
Nói một cách ngắn gọn Quốc Gia Pháp Trị là hình thức điều hành Quốc Gia, được tiền liệu bởi một loạt các lằn mức định chế luật pháp giới hạn, cứng rắn đối với quyền lực Quốc Gia.
Các lằn mức định chế pháp luật vừa kể được thiết lập để giới hạn các cách hành xử quyền lực Quốc Gia, nhằm bảo vệ người dân bị trị, giới hạn – đối với các cơ quan có thẩm quyền thiết định chính hướng Quốc Gia ( Lập Pháp),
– cũng như đối với các cơ quan quản trị, thi hành ( Hành Pháp hay Chính Quyền),
– và cả đối với cơ quan có quyền phán quyết chuẩn định việc áp dụng thi hành luật pháp (Tư Pháp).
Việc tiền định các lằn mức định chế luật pháp như vừa kể có khuynh hướng “vô danh tánh hoá” đối với những ai hành xử quyền lực Quốc Gia: người hành xử quyền lực Quốc Gia, khi đảm nhận lấy quyền hành trong tay, đều biết rằng đã có những lề luật, lằn mức được thiết định sẵn, mà trong lúc thi hành họ phải tuân theo.
Họ không thể tu chính, thay đổi, cắt xén, nếu không phải gặp phải những điều kiện khắc khe, như
– dành quyền hạn chế cho luật pháp ( riserva di legge): chỉ có luật pháp được Quốc Hội ” chuẩn y “, mới có hiệu lực luật định,
– dành quyền hạn chế tăng cường đối với luật pháp ( riserva rinforzata di legge): Quốc Hội có những lằn mức không thể vượt qua phải tuân giữ, trong tiến trình ” duyệt xét và chuẩn y ” các đạo luật, nếu không muốn các đạo luật được mình chuẩn y, chấp nhận bị coi là vi hiến và trở thành vô hiệu lực,
– dành quyền tuyệt đối cho quyền tư pháp ( riserva assoluta al potere giudizario): trong các trường hợp liên quan đến tự do cá nhân, chỉ có khi nào cơ quan tư pháp ra án trác có lý chứng , Chính Quyền mới có quyền can thiệp kiểm soát, lục xét, trưng thu, bắt giữ và khi can thiệp cũng phải hành xử trong lằn mức, theo thể thức và điều kiện được luật pháp ấn định ( cfr. BẢO VỆ NGƯỜI DÂN TRƯỚC CƠ QUAN CÔNG QUYỀN)
– và rồi cả Quốc Hội cũng có quyền thành lập Ủy Ban Điều Tra về chính hướng, phương thức hành xử và hiệu năng của Chính Quyền ( Điều 82, đoạn 1 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc),
– đó là chưa kể đến bổn phận thường nhiệm của cơ quan tư pháp là điều tra và phán quyết các hoạt động của Chính Quyền dựa trên luật pháp đã được Quốc Hội chuẩn y.
Và muốn tu chính Hiến Pháp pháp, cần có cả những cơ chế khác can thiệp, như trường hợp tu chính Hiến Pháp chẳng hạn:
– ” Một đạo luật như vừa kể( về tu chính Hiến Pháp ) , phải được sự đồng thuận của 2/3 thành viên Hạ Viện và của 2/3 thành viên Thượng Viện” ( Điều 79, đoạn 2 Hiến Pháp 1949 Cộng Hoà Liên Bang Đức).
Một điều điện hiến định như vừa kể không phải dễ gì hội đủ để có thể thực hiện.
Đó là chưa kể có những trường hợp không thể tu chính, sửa đổi dầu dưới bất cứ điều kiện nào, bởi lẽ các Hiến Pháp Tây Âu là những Hiến Pháp cứng rắn, chứa đựng những điều khoản bất di dịch, dưới bất cứ điều kiện nào:
– ” Không thể chấp nhận bất cứ một sự thay đổi nào đối với Hiến Pháp nầy, liên quan đến mối tương quan giữa Liên Bang và các Tiểu Bang, nhứt là đến việc tham dự của các Tiểu Bang vào tiến trình lập pháp hay đến các nguyên tắc đã được tuyên bố ở điều 1 và điều 20″ ( Điều 79, đoạn 3, id.).
Nói tóm lại, trong thể chế Nhân Bản và Dân Chủ Tây Phương, định chế Quốc Gia là định chế ” Quốc Gia Pháp Trị “.
Quyền lực Quốc Gia bị đặt trong những lằn mức giới hạn không thể vượt qua và với những điều kiện không thể thiếu khi thi hành.
Giới đương quyền ( lập pháp, hành pháp và tư pháp) không phải muốn làm hay không làm cũng được, làm ít hay nhiều cũng được và đối xử thiên vị bè phái cũng được) ( Giuseppe De Vergottini, Diritto Costituzionale Comparato, V ed., Cedam, Padova 1999, 308).
Hiểu như vậy chúng ta thấy định chế Quốc Gia Pháp Trị có khuynh hướng loại trừ những mối nguy hiểm liên quan đến lằn mức bất định của quyền lực.
Các quyết định của các chủ thể cơ quan quyền lực công cộng, không thể được để cho họ quyết định thế nào tùy hỷ, mà phải dựa trên các lề luật trừu tượng và tổng quát được tiền định.
Ở đâu có thể, các đạo luật
– không những thiết định trên lý thuyết các định chuẩn tổ chức các cơ quan,
– tiến trình hành xử khi các cơ quan tác động,
– mà cả nội dung bắt buộc của động tác:
* ” Tổng Thống Cộng Hoà phải ra lệnh tổ chức trưng cầu dân ý trong các trường hợp được Hiến Pháp tiền định” ( Điều 87, đoạn 6 Hiến Pháp 1947 Y Quốc).
* Tổng Thống Cộng Hoà, sau khi tham khảo ý kiến với các Chủ Tịch, có thể giải tán Lưỡng Viện Quốc Hội hay một trong hai Viện” ( Điều 88, đoạn 1, id.).
Ở đâu không thể tiên liệu hết mọi chi tiếc, Hiến Pháp thiết định các tiêu chuẩn và mức độ tổng quát làm khuôn sườn tiên liệu pháp định không thể vượt qua, đối với các quyết định hành xử của công quyền.
Tuy vậy, người dân có thể kỳ vọng các quyền căn bản của mình được bảo đảm, chống lại không phải chủ thể Quốc Gia tối thượng (État – personne) mà là chống lại các tổ chức cơ chế ( institutions) của Quốc Gia.
Một khi định chế Quốc Gia được thiết định, định chế đó xác định ” luật ” theo hai ý nghĩa,
– Quốc Gia và các cơ chế tổ chức của Quốc Gia hành xử trong khuôn khổ đã được thiết định,
– Quốc Gia đứng ra bảo đảm các trường hợp cá nhân luật định theo đúng định chế của mình.
Tư tưởng ” luật ” như vừa kể được phổ biến mau chóng ở Âu Châu lục địa, và sát nhập hai ý nghĩa phân biệt vừa đề cập thành quan niệm ” Quốc Gia Pháp Trị ” với những đặc tính bảo vệ luật định được các Hiến Pháp, văn bản nền tảng cột trụ của Quốc Gia, đứng ra nhận biết và bảo đảm:
– ” Nền Cộng Hoà nhận biết và bảo đảm các quyền bất khả xâm phạm của con người, con người như cá nhân hay con người như thành phần xã hội, nơi mỗi cá nhân phát triển con người của mình và đòi buộc các bổn phận liên đới không thể thiếu trong lãnh vực chính trị, kinh tế và xã hội” ( Điều 2, Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
Quan niệm sát nhập các ý nghĩa trên thành thể chế ” Quốc Gia Pháp Trị ” đòi buộc một loạt các điều kiện không thể thiếu, nếu một Quốc Gia muốn được nhìn nhận là ” Quốc Gia Pháp Trị ” đích thực:
a) luật pháp được Qưốc Hội ” chuẩn y ” được xem là có giá trị tối thượng ( suprématie), bởi lẽ Quốc Hội là cơ quan dân cử, đại diện cho ” quyền tối thượng thuộc về dân” (định nghĩa thể chế Dân Chủ).
Danh từ ” luật pháp”, mặc dầu trên lý thuyết và theo cách nói thông dụng là những ” quyết định” của Quốc Hội, nhưng phải được hiểu theo ý nghĩa phổ quát hơn, trong đó có cả ” luật lệ nền tảng Quốc Gia” ( Grundgesetz, Đức Ngữ) hay Hiến Pháp.
b) một hệ thống bậc thang giá trị định chế các điều khoản luật, được sắp xếp theo thứ bậc khác nhau, với khả năng bắt buộc tổ chức cơ chế Quốc Gia có trách nhiệm phải can thiệp trong các mối liên quan giữa cá nhân và xã hội, cũng như giữa tổ chức cơ chế Quốc Gia và xã hội ( Điều 2, Hiến Pháp 1947 Ý Quốc) vừa trích dẫn.
c) nguyên tắc hợp pháp (hợp với Hiến Pháp và luật pháp của Quốc Hội) là điều kiện bắt buộc phải có trong phương thức điều hành Quốc Gia của các cơ chế và một loạt hệ thống các phương thức yêu cầu, thỉnh nguyện, tố cáo của người dân đối với cách hành xử phạm pháp của cơ chế Quốc Gia ( Crisafulli V., Lezioni di Diritto Costituzionale, II, 4° ed., Cedam, Padova 1976, 5-7).
d) Viện Bảo Hiến: Một đôi khi, trong định chế ” Quốc Gia Pháp Trị ” cũng cần đến những bảo đảm dựa vào phán quyết của Viện Bảo Hiến, để bảo vệ các quyền căn bản của người dân, chống lại mọi tác động vi hiến của các cơ quan công quyền ( lập pháp, hành pháp, tư pháp) ( Điều 93, đoạn 2 Hiến Pháp 1949 Cộng Hoà Liên Bang Đức).
2 – Quốc Gia Pháp Trị, quá khứ và hiện tại
Quan niệm ” Quốc Gia Pháp Trị ” được khai triển một cách có hệ thống bởi các nhà Hiến Pháp học, theo định hướng xác định: đó là chiến đấu nhằm giới hạn quyền lực hành xử tùy hỷ của nhà vua.
a) Trong thời gian, nhứt là từ thế kỷ 18 trở đi, giới tư sản Âu Châu là thế lực chính trị càng ngày càng lớn mạnh, tự coi mình như là một chủ thể thuần nhứt, đòi buộc phải có được một loạt các bảo đảm, được tổ chức có cấu trúc thứ tự và theo bậc thang giá trị đối với tổ chức cơ chế Quốc Gia, đang có liên hệ vớì nền quân chủ.
b) Nhưng rồi tình hình vừa kể được biến đổi khá rõ rệt, từ cuối thế kỷ 19 trở đi, khi một vài Quốc Gia Âu Châu (Pháp và Đức Quốc), bên cạnh giới tư sản có của, xuất hiện thêm giới vô sản, sự chênh lệch xã hội bắt đầu trở nên trầm trọng với tiến trình phát triển kỷ nghệ và áp dụng kỷ thuật máy móc vào kỷ nghệ.
Trong Quốc Hội, mối tương phản giữa cơ chế Quốc Gia quân chủ và giới tư sản có của không còn được đặt nặng thành vấn đề, nhứt là sau các cuộc Cách Mạng lật đổ nền quân chủ, cho bằng là mối tương phản giữa giới tư sản ( bourgeoisie) và giới vô sản ( prolétariat) trong xã hội dân sự.
Mối tương phản mới vừa phát sinh giữa hai phe đối nghịch vứa kể, tạo ra tình trạng dẫm chưn tại chỗ giữa hai nhóm chính đảng, mà không nhóm nào có khả năng chiếm quyền thượng đẳng.
Trong bối cảnh vừa kể, hình ảnh Quốc Gia Pháp Trị được thay đổi sâu đậm: các loạt bảo đảm không còn được hiểu là bảo đảm cho thành phần tư sản chống lại hệ thống hành chánh của nền quân chủ, mà là làm sao thiết định một định chế gồm các điều khoản luật bảo đảm mối quân bình giữa hai phe tư sản và vô sản, giữa chủ và thợ.
Như vậy quan niệm Quốc Gia Pháp Trị trong Hiến Pháp Weimar 1919 Đức Quốc trở thành
– ” lằn mức ranh giới giữa hai nhóm đang chống đối, kéo dài và không dễ gì thoả hiệp bằng luật pháp, để phân chia quyền lực giữa hai nhóm với nhau” ( Schmith C., Legalitaet und Legitimitaet, Munchen – Leipzig, 1932, trad. it., Le categorie del politico, Zanichelli, Bologna 1972, 211-223).
Nói một cách nôm na, các tổ chức cơ chế Quốc Gia bị “trung hoà hoá ” (neutralisées): Quốc Gia không còn được là Quốc Gia Pháp Trị, theo quan niệm cổ, mà chỉ còn là ” một cơ chế luật định”, được thiết lập để bảo đảm mức thăng bằng giữa hai giới đối lập.
Trong bối cảnh đó, Quốc Gia Pháp Trị thường được các lực lượng bảo thủ dùng để hảm thắng các tư tưởng mới mẻ về định chế Quốc Gia, được hai phe tư sản và vô sản thoả thuận ký kết ( Kichheimer O., Funktionen des Staates und der Verfassung, Frankfurt 1972, 251s).
Các nổ lực tìm cách kết hợp nguyên tắc tự do Quốc Gia Pháp Trị với các đòi hỏi của các giới xã hội gần đây vẫn tiếp tục nghiêng cứu và khai triển thêm quan niệm được đề cập.
c) Đó là quan niệm Quốc Gia Dân Chủ và Xã Hội.
Trong khi quan niệm Quốc Gia Pháp Trị được đặt trên nền tảng cá nhân chủ nghĩa về phương diện nhân bản, chính trị, kinh tế,
– trong đó Quốc Gia được đặt trong các lằn mức pháp định để không làm tổn thương đến tự do cá nhân, ảnh hưởng đến tự do thị trường,
– thì quan niệm Quốc Gia Dân Chủ và Xã Hội sửa đổi các quan niệm liên quan đến cá nhân, bằng định hướng quy trách cho cơ chế Quốc Gia, không những không được vượt quá lằn mức pháp định vi phạm các quyền căn bản của cá nhân ( tự do tiêu cực, Chính quyền không được…), mà còn có nhiệm vụ can thiệp vào việc kiểm soát và thiết định chương trình, để định hướng và phối hợp các tự do hoạt động kinh tế, công cũng như tư, nhằm mục đich bảo vệ cá nhân, tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân phát triển, mà cũng đưa lại lợi ích cho cuộc sống cộng đồng xã hội ( Forsthoff E., Begriff und Wesen des sozialenRechtsstaates, Berlin 1954; id., Le Repubblica Federale tedesca come stato di diritto e stato sociale, RTDP, 1956, 544ss).
Và đó là những gì đã được Hiến Pháp 1949 Cộng Hoà Liên Bang Đức và Hiến Pháp 1947 Ý Quốc tuyên bố xác nhận:
– ” Cộng Hoà Liên Bang Đức là một Quốc Gia Dân Chủ và Xã Hội” ( Điều 20, đoạn 1 Hiến Pháp 1949 Cộng Hoà Liên Bang Đức).
– ” Nền Cộng Hoà Nhận biết và bảo đảm các quyền bất khả xâm phạm của con người, con người như cá nhân hay con người như thành phần các tổ chức xã hội trung gian, nơi mỗi cá nhân phát triển con người của mình và đòi buộc các bổn phận liên đới không thể thiếu trong các lãnh vực chính trị, kinh tế và xã hội” ( Điều 2, Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
– ” Bổn phận của Nền Cộng Hoà là dẹp bỏ đi những chướng ngại vật về phương diện kinh tế và xã hội, là những chướng ngại, trong khi thật sự giới hạn tự do và bình đẳng của người dân, không cho phép cá nhận triển nở hoàn hảo con người của mình và tham gia một cách thiết thự vào tổ chức chính trị, kinh tế và xã hội của Xứ Sở” ( Điều 3, đoạn 2, Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
* ” mỗi cá nhân triển nở hoàn hảo con người của mình”,
* ” và tham dự một cách thiết thực vào tổ chức chính trị, kinh tế và xã hội của Xứ Sở”.
Thăng Tiến con người và Thăng Tiến Xã Hội là cùng đích của tổ chức Quốc Gia.
Ước gì khuôn mẫu tổ chức Quốc Gia Pháp Trị hay Quốc Gia Dân Chủ và Xã Hội của các Quốc Gia Âu Châu nói chung và của hai Quốc Gia vừa đề cập nói riêng, cũng sẽ là khuôn mẫu tương lai cho Cộng Đồng Xã Hội Việt Nam, một khi chế độ độc tài, chà đạp con người và bần tiện hoá xã hội, bị dân chúng Việt Nam đồng loạt đứng lên dẹp bỏ đi.
Câu nói ” tùy theo phán đoán và quyết định của cơ quan công quyền” ( lập pháp, hành chánh, tư pháp), là những cơ chế được thiết lập để đạt được mục đích trên thực tế, không có nghĩa là cơ quan đương cuộc muốn phán đoán và quyết định hành xử cách nào tùy hỷ, bởi lẽ mọi tác động của công quyền đều đã có lằn mức của luật pháp, ít nữa là tổng quát, tiền định không thể trái ngược hay vượt qua.
Trong thể chế Quốc Gia Pháp Trị, không ai là
– ” con trời “,
– ” dọc ngang nào biết trên đầu có ai”,
ngay cả Tổng Thống Cộng Hoà cũng có thể bị Quốc Hội, qua phiên họp khoán đại, tố cáo là ” phản bội Quốc Gia” hay “nhằm khuynh đảo Hiến Pháp” ( Điều 90, đoạn 1 và 2 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
Chỉ có trong những trường hợp cần thiết và khẩn trương, cơ quan công quyền, để bảo vệ Hiến Pháp và vì lợi ích chung, có thể bỏ qua hay vượt lên trên các lằn mức được luật pháp tiền định, ra nghị định, sắc lệnh có hiệu lực tức khắc để áp dụng, nhưng nội trong ngày phải báo cho cơ quan tư pháp và tường trình cho Quốc Hội ( Schmith C., Die Diktatur, trad. it., Laterza, Bari 1975, 34).
Và nếu không được Quốc Hội ” chuẩn y ” trong vòng 60 ngày, kể từ ngày được công bố và áp dụng,
– ” …các nghị định, sắc lệnh, sắc luật của Chính Quyền được coi là không có hiệu lực ngay từ lúc đầu và cơ quan công quyền hành xử các công văn vô hiệu lực vừa kể phải chịu trách nhiệm dân sự, hình sự và hành chánh ( Điều 77, đoạn 2 và 3, id.).
Về phương diện lịch sử, việc đặt lằn mức giới hạn công quyền được phát xuất từ rất xưa ( Matteucci N., voce Costituzionalismo, in Diz. di pol., II ed., Utet, Torino 1983, 272s).
a) Ở Âu Châu lục điạ.
Dấu vết gần nhứt là chúng ta còn tìm được nằm trong quyền thiên nhiên của con người ( jusnaturalismus) từ Grozio đến Kant và trong phương thức phân chia quyền lực để tránh độc tài trong truyền thống ” hiến pháp định” ( costituzionalisme) từ Locke đến Montesquieu.
Cũng vậy, định chế Quốc Gia Pháp Trị, chúng ta cũng tìm được dấu vết trong định chế ” bảo chứng” ( garantisme) ở Pháp với B. Constant trong tác phẩm Cours de politique constitutionelle ( 1818-1820), trong đó B. Constant chủ trương yếu tố ưu tiên và thượng đẳng trong định chế Quốc Gia phải là yếu tố bảo đảm các quyền căn bản của con người ( tự do cá nhân, tự do ngôn luận, tự do tôn giáo, quyền tư hữu) và ông xác quyết rằng tổ chức Quốc Gia được tổ chức nhằm mục đích bẳo vệ các quyền vừa kể của con người, chống lại quyền lực chính trị, bằng cách thiết định những lằn mức thượng đẳng thực sự và phổ quát cho tất cả.
b) Ở Anh Quốc.
Ở Anh Quốc, quan niệm ” Rule of Law ” ( Chính Quyền cai trị theo luật pháp) cũng có cùng một quan niệm tương tợ, nhưng có nguồn lịch sử khởi đầu hơi khác với bối cảnh ở Âu Châu lục địa.
Khác với Âu Châu lục địa, quan niệm ” Rule of Law” Anh Quốc bắt nguồn từ nguyên tắc luật lệ dựa theo truyền thống hành xử từ bao thế kỷ của dân chúng ( Common Law ), vẫn đang có hiệu lực hiện hành trong xã hội, và ít nhứt có từ thế kỷ 16 đến nay.
Với thể thức diễn tả như vừa kể ” Rule of Law ” ( Chính Quyền cai trị theo luật pháp), định chế luật pháp ở Anh nhằm ám chỉ
– nguyên tắc bình đẳng bảo vệ cá nhân trước luật pháp,
– bảo vệ người dân chống lại mọi cách hành xử tùy tiện của các cơ quan công quyền, có thể làm tổn thương đến các quyền có được cách sống truyền thống người dân qua bao thế kỷ xác nhận ( Common Law).
Khác với Âu Châu lục địa đương thời lúc đó, người dân Anh quốc không đồng hoá hoàn toàn tổ chức cơ chế Quốc Gia với luật pháp.
Tổ chức cơ chế Quốc Gia được thiết lập và được đặt vào giữa một hệ thống luật pháp phức tạp, gồm những nguyên tắc trổi thượng hơn là cách suy tư, quyết định và hành xử tùy tiện của giới đương quyền .
Bởi đó, nói một cách đơn sơ là giới đương quyền phải tuân giữ và hành xử theo các nguyên tắc đó. Chỉ có vậy.
Các thẩm phán, theo truyền thống của người Anh,
– là kho tàng tồn giữ và giải thích các nguyên tắc luật lệ và ở vị thế độc lập,
– bảo đảm cho việc áp dụng luật không thiên vị đối với bất cứ ai, Vua, cũng như các quan chức và Lãnh Chúa thuộc hệ, kế đến cả đối với Quốc Hội, dần dần chiếm vai trò quan trọng từ thế kỷ 17 trở đi.
Bởi đó người dân có quyền kỳ vọng ở giới đương quyền ( Lập Pháp cũng như Hành Pháp) phải tôn trọng các nguyên tắc luật định trước toà án, nơi mà người dân có quyền ưu tiên nói lên tiếng nói của mình qua các vị thẩm phán, chống lại mọi cách hành xử tùy hỷ của ai xử dụng quyền hành Quốc Gia ( Dicey A.V., Introduction to the Study of the Law of the Constitution, London 1885; Grottanelli De’ Santi, Note introduttive di diritto costituzionalale, Utet, Torino 1988, 147s).
Trong khoản thời gian đầu khai triển quan niệm Quốc Gia Pháp Trị, các học giả lúc đó chưa có khái niệm rõ ràng quan niệm về việc bảo vệ các quyền căn bản, theo tư tưởng của B. Constant được đề cập ở trên.
Mối lo lắng chính của các học giả lúc đó là làm sao liên kết các bảo đảm luật định liên hệ đến việc cơ chế Quốc Gia phải tuân giữ luật pháp.
Đối với Âu Châu lục điạ, Quốc Gia được quan niệm là một chủ thể tối thượng duy nhứt. Vua và thần dân đều phải tuân phục dưới quyền chủ thể duy nhứt pháp định đó.
Người dân không thể kỳ vọng có quyền đối kháng lại chủ thể Quốc Gia tối thượng để bênh vực các quyền căn bản của mình. Bởi lẽ chính Quốc Gia tối thượng là chủ thể nhìn nhận các quyền căn bản đó cho họ.
GS. Nguyễn Học Tập
